A vueltas con los procedimientos de gestión y reintegro de subvenciones

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El control de las subvenciones, entendido en sentido amplio, es un tema de cada vez mayor interés tanto mediático, como jurídico.

Por Diego Luis Luque, abogado y profesor universitario

El procedimiento de concesión y gestión de subvenciones establecido en los artículos 22 a 35 de la LGS recoge la obligatoriedad de que beneficiario de la subvención justifique el cumplimiento de las condiciones impuestas y de la consecución de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención. De este modo, deberá aportar los justificantes de gasto o cualquier otro documento análogo con validez jurídica que permita acreditar el cumplimiento del objeto de la citada subvención pública.

A su vez, como consecuencia de lo anteriormente señalado, el órgano concedente se encuentra obligado a comprobar la adecuada justificación de la aludida subvención, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de esta.

Sin embargo, de la lectura de la norma, no se extrae con claridad qué sucede en aquellos supuestos en los que el órgano concedente aparentemente ha realizado un control y ha prestado su conformidad a las justificaciones proporcionadas por el beneficiario en ese procedimiento de gestión, mediante la remisión de una serie de certificados que así lo afirmaban y, sin embargo, posteriormente, sostiene lo contrario en el marco de un procedimiento de reintegro.

En este sentido, cabe preguntarse (i) si la Administración actuante debe acudir previamente a alguno de los procedimientos de revisión de oficio de actos administrativos a los que se refieren los artículos 106 y 107 de la LPACAP, por entender que tales certificaciones son firmes y que en el procedimiento de gestión se ha vulnerado de algún modo el ordenamiento jurídico; (ii) o si, por el contrario, basta con iniciar el correspondiente procedimiento de reintegro y, en su seno, modificar el criterio adoptado en su día.

Acerca de estos extremos se ha pronunciado la reciente Sentencia de 8 de junio de 2020 de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en el recurso de casación 8096/2018.

En efecto, conforme se exponía en el Auto de admisión de 15 de marzo de 2019 por el que se admitió el referido recurso de casación, la cuestión que revestía interés casacional objetivo se circunscribía a determinar cuanto sigue:

«…si la verificación y comprobación desplegada por la Administración pública respecto de la justificación de una subvención, que culmina con la liquidación del importe y abono de la ayuda resulta compatible con que la Administración lleve a cabo un ulterior control de la subvención sin necesidad de acudir al procedimiento de revisión de oficio de los actos administrativos al no tratarse de una acto administrativo de comprobación del órgano gestor que haya devenido definitivo y firme.»

Pues bien, la Sala rechaza la necesidad de tener que acudir previamente al aludido procedimiento de revisión de oficio de actos administrativos, puesto que considera que las certificaciones a las que se refiere la recurrente solo son unos formularios estandarizados del órgano concedente que no permiten mantener que a través de ellos se realizara un verdadero control de la subvención.

En los certificados emitidos por la beneficiaria a los que se refiere la Sentencia se recogía, entre otros puntos, lo siguiente:

«Que de los justificantes verificables relativos a los gastos realizados por el beneficiario que obran en poder de esta Consejería y a disposición de la Intervención, resulta acreditado que la subvención cuyos datos se describen a continuación ha sido aplicada a la finalidad para la que se concedió, constando por tanto su cumplimiento así como el correspondiente gasto total de la actividad subvencionada.»

Sin embargo, del resto de elementos que constan en tales documentos el Tribunal Supremo entiende que se trata de certificaciones parciales que acreditan que se han justificado gastos por los importes que en ellas se reflejan, pero que, más allá de que conste la fórmula ritual anteriormente citada, no ha existido un verdadero control de la subvención. Se insiste en que tales escritos tenían por objeto la concesión de pagos a cuenta, sin que estos puedan ser considerados como un control fehaciente.

Así todo, el contenido interpretativo de la Sentencia en el supuesto objeto de análisis es el siguiente:

«…debemos declarar que la acreditación y justificación de gastos producida durante el desarrollo de una actividad subvencional no obsta a la posterior revisión y control pleno de la actividad subvencionada por parte de la Administración y, en su caso, a la incoación de un procedimiento de incumplimiento y reintegro de la subvención. Y asimismo, que dicho procedimiento de incumplimiento y reintegro en los supuestos contemplados en el artículo 37 de la Ley General de Subvenciones no requiere la revisión de oficio de la aceptación de la justificación de gastos concretos que el beneficiario de la subvención haya podido presentar durante el desarrollo de la actividad subvencionada.»

En consecuencia, del análisis de la LGS, la Sala entiende que no existe exclusión alguna para que se realice el control liminar al que se refiere el artículo 32 de la LGS y que, con posterioridad, quepa iniciar el procedimiento de reintegro si concurre alguna de las circunstancias que a tal efecto dispone el artículo 37 de la LGS. Todo ello, sin necesidad de instar ningún procedimiento de revisión de oficio de actos administrativos como los establecidos en los artículos 106 y 107 de la LPACAP.